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Punta Perotti: L’Italia deve pagare 49 milioni a causa dell’incertezza delle sue leggi

Confisca illegittima a causa della mancata condanna: Sentenza Sud Fondi Srl e Altri vs Italia, 20 gennaio 2009

Ogni pugliese conosce o ha visto almeno  una volta quel complesso immobiliare di 13 piani, comunemente conosciuto come “l’Ecomostro di Punta Perotti”, che campeggiò per dieci anni sul lungomare del Comune di Bari, vicinissimo alla spiaggia di Pane e Pomodoro. Quei palazzi, o meglio lo scheletro di quella bigia costruzione fatiscente, vide la luce nel Gennaio del 1995 su iniziativa di tre società – la Sud Fondi srl, la Mabar srl e Iema srl – nelle persone degli imprenditori  Andidero, Matarrese e Quistelli, dopo che il Consiglio comunale di Bari acconsentì all’edificazione.

Nell’Aprile del 2006, dopo un tortuoso iter giudiziario, venne abbattuto “ l’ecomostro ” tramite cariche di dinamite in tre fasi nei giorni (2, 23 e 24); l’evento ebbe un forte impatto mediatico, oltre per la spettacolarità del crollo, anche perché pubblicizzato – forse un po’ troppo – dalle polemiche, al limite del personale, tra l’amministrazione del comune di bari e i gruppi imprenditoriali. Oggi dalle ceneri di quei palazzi sorge una splendida area verde popolata soprattutto da bambini, giovani e anziani.

Ma come sappiamo bene il fine, anche quello più nobile, viene meno se il mezzo non è all’altezza. Il 4 ottobre la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha respinto il ricorso del Governo italiano contro la sentenza di condanna di primo grado, emanata dalla seconda sezione della suddetta Corte.

Cerchiamo di ripercorrere le tappe di questa lunga vicenda iniziata ben diciotto anni fa nel capoluogo pugliese.

IL CASO – Nei primi anni novanta la Sud Fondi srl, proprietaria di un pezzo del terreno situato nei pressi della costa di Puta Perotti, già allora classificata come zona destinata all’ “attività terziarie” nel piano regolatore generale, conclude degli accordi con l’Amministrazione comunale d’allora.

L’undici maggio del 1992 il Consiglio comunale di Bari con il decreto n. 1042 approva il piano di lottizzazione presentato da questa società per una superficie complessiva di 58.410 metri quadrati destinata alla costruzione di un complesso multifunzionale (abitazioni, uffici e negozi).
Nel novembre dell’anno successivo La società Sud Fondi srl conclude con il Comune una convenzione di lottizzazione, dove si prevede la costruzione di un complesso di 199.327 metri cubi e come contropartita la cessione al Comune di 36.571 metri quadrati di suddetto terreno.
Concluse tutte le procedure burocratiche , nel febbraio 1996 la società S.F. avvia i lavori di costruzione, che furono in gran parte terminati prima del marzo 1997.

Medesima procedura e medesima conclusione si è avuta anche per le altre due società che hanno sottoscritto, ciascuna, una convenzione di lottizzazione con l’Amministrazione comunale, che prevedeva come corrispettivo la cessione di 6.539 metri quadri di terreno da parte della Mabar srl (proprietaria di 13.095 metri quadrati) e di 1.319 metri quadrati da parte della Iema srl (proprietaria di 1.319 metri quadrati di terreno).

Dopo che furono avviati i lavori, nel febbraio 1997 la Sovrintendenza per i beni culturali e ambientali segnalò presso il sindaco di Bari un’anomalia :  le zone costiere sottoposte a vincolo paesaggistico, risultanti dai documenti allegati al piano di attuazione, non coincidevano con le zone segnate in rosso sulla planimetria che era stata trasmessa nel 1984. Anzi dagli atti risulta che non era in vigore alcun piano di attuazione del piano regolatore generale di Bari al momento dell’approvazione dei piani di lottizzazione.

Fine Aprile del 1996 il Procuratore della Repubblica di Bari, ritenendo che la località «Punta Perotti» fosse un sito naturale protetto e che la costruzione del complesso fosse illegale, aprì un inchiesta penale che portò, circa un anno dopo, al sequestro conservativo del complesso immobiliare; inoltre furono iscritti nel registro degli indagati i nomi di Michele Matarrese Senior, Domenico Andidero e Antonio Quiselli, rappresentanti delle società costruttrici.
Le parti in causa impugnano il sequestro dinanzi alla Corte Cassazione che, nel novembre del 1997, annullerà il sequestro e ordinerà la restituzioni dei beni immobili ai proprietari, per il fatto che il sito non era sottoposto ad alcun divieto di costruire dal piano regolatore.

Il Tribunale di Bari con sentenza del 10 febbraio 1999, oltre a riscontrare il carattere illegale del complesso immobiliare edificati a Punta Perotti, in quanto non conformi alla legge n. 431/1985 «legge Galasso», che vietava di rilasciare permessi di costruire riguardanti i siti di interesse naturale tra i quali le zone costiere come la zona Punta Perotti, riconobbe anche – per il fatto che l’amministrazione locale rilasciò i permessi di costruire e riscontrato il contrasto e la difficoltà di coordinamento tra la legge n 431/1985 e la legislazione regionale, eccessivamente lacunosa –  di non poter attribuire agli imputati alcun addebito né a titolo di colpa né a titolo d’intenzione, assolvendogli con formula piena perché il fatto non costituisce reato.
Ma nella medesima sentenza la Corte di Primo Grado valutò illegittimi i piani di lottizzazione in quanto materialmente contrari alla legge nazionale e, ai sensi dell’articolo 19 della «legge Galasso»,  predispose la confisca di tutti i terreni lottizzati a «Punta Perotti», immobili annessi, e la loro acquisizione al  Comune di Bari.

Il procuratore di Bari fa ricorso in appello, chiedendo la condanna degli imputati. La Corte di Appello di Bari, capovolgendo la sentenza di primo grado, ritenne legittimo il rilascio dei permessi di costruire, in assenza di divieti di costruire a «Punta Perotti» e che non vi era alcun apparente illegalità nella procedura di adozione e approvazione delle convenzioni di lottizzazione, perciò assolse gli imputati perché il fatto non sussiste e predispose la revoca del provvedimento di confisca di tutte le costruzioni e dei terreni.

Alla fine il caso giunge nell’ultimo grado di giudizio, la Suprema Corte, con sentenza del 29 gennaio 2001, cassò senza rinvio la decisione della corte di grado inferiore, stabilendo l’illegalità materiale dei piani di lottizzazione, in quanto i terreni interessati erano soggetti a un divieto assoluto di costruire e ad un vincolo paesaggistico, e precisando che, al momento dell’approvazione dei piani di lottizzazione, non era in vigore alcun piano di attuazione. Pertanto predispose la confisca di tutte le costruzioni e dei terreni perché, conformemente alla propria giurisprudenza, l’applicazione dell’articolo 19 della legge 47 del 1985 era obbligatoria in caso di lottizzazione abusiva, anche in assenza di una condanna penale dei costruttori.

Dopo la demolizione avvenuta nell’aprile, la Sud Fondi aveva adito il tribunale civile di Bari presentando una domanda di risarcimento contro il Ministero dei beni culturali, la regione Puglia e il comune di Bari, rimproverandogli di aver concesso dei permessi di costruire senza la diligenza richiesta e di non avere assicurato che tutta la pratica fosse conforme alla legge.

I RICORRENTI – Dopo questo lungo e burrascoso iter giudiziario e dopo la montagna di polemiche, il 25 settembre 2001 le tre società  decidono di depositare un ricorso contro la Repubblica italiana presso la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, denunciando la violazione da parte dello Stato italiano dell’ art 7 CEDU e dell’art 1 protocollo n. 1 e chiedendo la somma di 570 milioni a titolo di risarcimento.

PRESUNTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 7 DELLA CONVENZIONE

LE SOCIETA’ RICORRENTI – sottolineano che il carattere abusivo della lottizzazione non era «previsto dalla legge» e che si sono trovati in una situazione di «ignoranza inevitabile», come ha anche dichiarato la Corte di Cassazione, pertanto sono stati assolti in forza di «un errore scusabile» commesso nell’interpretazione di una normativa confusa ed incerta, in particolare di una legislazione regionale oscura e in forza dell’assenso dell’amministrazione locale che ha concesso i premessi per costruire. Essi contestando, soprattutto, “ l’avere definito abusiva la lottizzazione delle società ricorrenti prima della decisione delle Sezioni Unite”, che costituisce per loro, “un’interpretazione non letterale, estensiva, e dunque imprevedibile e incompatibile con l’articolo 7 della Convenzione”.

Per quanto riguarda, invece, la legalità della sanzione loro inflitta, ritengono che “per essere legale, una pena deve essere prevedibile, ossia deve essere possibile prevedere ragionevolmente al momento della commissione del reato le conseguenze che ne derivano a livello della sanzione, sia per quanto riguarda il tipo di sanzione che la misura della stessa”. Inoltre, per essere compatibile con l’articolo 7 della Convenzione, “una pena deve essere riconducibile ad un comportamento biasimevole”.
Quindi una completa inosservanza del Principio di legalità : Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poenali (art 25.2 cost e art 2 cp ).

IL GOVERNO –  dal canto suo, sostiene che il reato e che la confisca erano «previsti dalla legge», quindi non si pone alcun problema di retroattività o di interpretazione estensiva. Intorno alla questione dell’interpretazione di tale disposizione da parte delle giurisdizioni nazionali, secondo il Governo non si è trattato di un’interpretazione estensiva a pregiudizio dei ricorrenti. Nella fattispecie, l’interpretazione giudiziaria è stata coerente con la sostanza del reato e ragionevolmente prevedibile. Inoltre osserva che “la Convenzione non esige che vi sia un legame necessario tra l’accusa in materia penale e le ripercussioni sui diritti patrimoniali, ossia nulla impedisce di adottare dei provvedimenti di confisca anche se questi vengono classificati come sanzioni penali risultanti da un atto che non ha comportato l’imputazione del soggetto, estraneo al procedimento penale, pertanto la confisca potrebbe tradursi in una «misura di sicurezza patrimoniale» disciplinata dal secondo comma, punto 2 dell’articolo 240 del codice penale“.

 PRESUNTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N. 1

LE SOCIETA’ RICORRENTI – denunciano la sproporzione e l’illegalità della confisca che hanno subito su i loro beni.

In particolare affermano che ci sia stata violazione dell’art 1 del protocollo n. 1 nella parte che recita :

“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale (…).».

In fine ritengono che la confisca sia stata “una pena inflitta a seguito dell’assoluzione degli imputati, al fine di privare le ricorrenti dei loro beni in maniera definitiva”e chiedendo, pertanto, alla Corte di considerare la situazione denunciata come “un’espropriazione di fatto”.

IL GOVERNO – afferma che siccome la Corte ha definito la confisca come una sanzione penale, non si può speculare sull’applicazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1” e che, se anche, “il principio del rispetto del diritto di proprietà dovrebbe rientrare nel campo di valutazione della Corte sarebbe come pretendere di esaminare la detenzione regolare sotto il profilo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, poiché ad esempio la privazione della libertà impedisce al detenuto di guadagnarsi da vivere, impedendogli di continuare ad esercitare la sua professione. Si finirebbe con lo speculare sulla proporzionalità della risposta repressiva rispetto al reato commesso”.

LA CORTE EDU – con la sentenza del 20 gennaio 2009, emanata dalla seconda sezione, dichiara all’unanimità che vi è stata violazione sia dell’art 7 CEDU sia dell’art 1 protocollo n.1 e condanna lo Stato italiano a versare complessivamente a ciascuna delle tre società ricorrenti Euro 30.000 per il danno morale ed Euro 90.000 per le spese di procedimento, riservandosi la possibilità di pronunciarsi sul danno materiale dopo sei mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, anche nell’eventualità che si possa giungere ad un accordo tra le parti. (Dopo il rigetto del ricorso dell’Italia in Grande camera  la Corte ha stabilito che il risarcimento per il danno morale sia di 49 milioni di EURO ndr).

In particolare :

La Corte di Strasburgo ha affermato che “ l’articolo 7 è un elemento essenziale della preminenza del diritto, occupa un posto fondamentale nel sistema di protezione della Convenzione, come dimostra il fatto che l’articolo 15 non autorizza alcuna deroga allo stesso in tempo di guerra o in caso di altro pericolo pubblico. Come deriva dal suo oggetto e dal suo scopo, esso deve essere interpretato e applicato in modo da assicurare una protezione effettiva contro le azioni penali, le condanne e le sanzioni arbitrarie.” In particolare chiarisce con forza la centralità del Principio di Legalità (nullum crimen, nulla poena sine lege) che si desume dall’art 7 CEDU comma 1, ricordando che “vieta principalmente di estendere il campo di applicazione dei reati esistenti a fatti che, in precedenza, non costituivano dei reati, esso impone altresì di non applicare la legge penale in maniera estensiva a pregiudizio dell’imputato, ad esempio per analogia”. Pertanto, concludendo con le parole della Corte : la legge deve definire chiaramente i reati e le pene che li reprimono. Questa condizione è soddisfatta quando la persona sottoposta a giudizio può sapere, a partire dal testo della disposizione pertinente, e se necessario con l’aiuto dell’interpretazione che ne viene data dai tribunali, quali atti e omissioni implicano la sua responsabilità penale”.

Credo che questo caso di specie sia l’emblema di come il fine, anche quello più nobile, decade se il mezzo non è all’altezza. Sulla vicenda non posso che condividere l’opinione espressa dal ministro dell’ambiente C. Clini, che ha detto : “Dal punto di vista formale, la decisione della Corte europea è ineccepibile perché il problema è all’origine; quell’enorme costruzione non è certo stata fatta di notte. Le autorità ne erano a conoscenza. Dovremmo risalire all’origine della vicenda e questo ci insegna che prima di mettere mano ad opere di incerta autorizzabilità, consiglierei alle autorità di chiarirsi le idee sull’utilizzo dei suoli“. In parole povere è tutta una responsabilità politica e bisognerebbe scavare nel merito della valutazione discrezionale fatta dal comune di Bari quel lontano 1993. Purtroppo, come dice Gherardo Colombo, il mezzo qualifica sempre il fine.

La sentenza è reperibile qui : CAUSA SUD FONDI SRL E ALTRE 2 c. ITALIA

Alcuni link di approfondimento :

– Articolo di Maria Chiara Bisacci : “Nella vicenda “Punta Perotti” la confisca dei terreni fu arbitraria data “l’oscurità” della legge in materia”.

– PerottiPoint.it

– Articolo di Antenna Sud.com : “Punta Perotti : no dalla Corte Europea, lo Stato deve pagare”.

– Articolo di La Gazetta del Mezzogiorno : “Punta Perotti, Strasburgo respinge ricorso Governo 49 milioni ai costruttori”. – Articolo di La Repubblica Bari : “Punta Perotti, Strasburgo condanna l’Italia ‘Ai costruttori 49 milioni di euro’ “.

About Roberto Federico Proto

Sono nato ad Ostuni, comunemente conosciuta come la città bianca, nel 1990 di un martedì 17, numero che mi ha sempre portato molta fortuna. Conclusi gli anni scolastici obbligatori ho deciso, inconsapevolmente, d'iscrivermi alla Facoltà di Giurisprudenza dell'Università Cattolica del Sacro Cuore (sede di Piacenza). Grazie agli studi universitari ho iniziato ad appassionarmi di Diritti Sociali, con un occhio sempre attento e vigile a tutte le vicende e i mutamenti del Diritto del Lavoro. Dal febbraio del 2012 faccio parte della redazione del webmagazine Diritti d'Europa ( ex Generazionezeroitalia.org), dove commentiamo e divulghiamo le pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.

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