Home / Categorie Violazioni CEDU / In che modo un indebito assistenziale puo’ violare la Cedu? Il caso Čakarević contro la Croazia

In che modo un indebito assistenziale puo’ violare la Cedu? Il caso Čakarević contro la Croazia

Come accade purtroppo di frequente, persone che godono di benefici di assistenza economica (ossia, avvalendoci della terminologia europea, prestazioni di sicurezza sociale) ricevono comunicazioni da parte degli Istituti pubblici previdenziali (ad esempio la nostra I.N.P.S.) che gli impongono di restituire quanto percepito, essendo improvvisamente divenuti agli occhi dello Stato fruitori illegittimi di denaro pubblico.
Questi episodi prendono il nome di indebito assistenziale o previdenziale e rappresentano per molti cittadini l’inizio di un aggravio della loro (già precaria) condizione di vita, in quanto subiscono la privazione – al di là della legittimità o meno del provvedimento amministrativo di revoca – di un fondamentale sostegno economico, che in molti casi costituisce l’unica fonte di reddito.

IL CASO

La vicenda in commento rientra nella categoria di indebito assistenziale e ha come malaugurata protagonista una cittadina croata, Ilinka Čakarević, che dopo quasi 25 anni si è ritrovata da un giorno all’altro senza un lavoro a causa del fallimento della azienda, sua datrice di lavoro.
Come è previsto in quasi tutti gli ordinamenti giuridici occidentali, il lavoratore in stato di disoccupazione involontaria ha diritto ad una prestazione economica di sostegno del reddito (che comunemente viene chiamata indennità di disoccupazione) fino a quando non trova una nuova occupazione lavorativa, nella maggioranza dei casi per un periodo determinato che non supera i due anni.

La Čakarević in forza di un provvedimento amministrativo definitivo percepì un’indennità di disoccupazione pari a 410,89 kune croate (circa 55 euro) per 468 giorni, che le venivano erogate dall’ufficio regionale di collocamento di Rijeka.
Secondo la normativa croata (articolo 25 della Legge sull’occupazione), la durata dell’indennità di disoccupazionekuna-moneta poteva essere proroga una volta soltanto a fronte di ragionevoli motivi; sicché la cittadina croata, prima della scadenza prevista per legge, presentò apposita richiesta adducendo disturbi psichiatrici (depressione e nevrosi) debitamente documentati da certificazione medico-specialistica –, che gli comportavano una inabilità lavorativa temporanea.
L’Ufficio del lavoro competente territorialmente in applicazione della predetta norma prolungò la vigenza della prestazione di disoccupazione, senza però indicare nel provveddimento amministrativo alcun specifico termine ma solo l’emissione di un futuro avviso di revoca.
Questa circostanza produsse una situazione di indeterminatezza riguardo alla durata temporale della prestazione economica, la quale incertezza venne rafforzata dal fatto che, durante l’arco di vigenza dell’indennità, sul libro del lavoro della ricorrente (l’equivalente croato del nostro estratto conto previdenziale) risultavano versati inspiegabilmente due anni di contribuzione dall’Ufficio per l’occupazione, nonostante la cittadina croata non stesse svolgendo alcuna attività lavorativa.

A fronte di ciò, l’Ufficio del lavoro – forse rendendosi conto di essere caduta in errore – ritornò sui propri passi riesaminando la posizione della Čakarević al fine di verificare la sussistenza dei requisiti di legge per l’erogazione dell’indennità di disoccupazione e la corretta applicazione dell’art. 25, n. 1, punto 2, della legge n. 59/1996.
A seguito di un debito esame, emerse che la cittadina croata aveva fruito della prestazione assistenziale ben oltre i termini di legge e conseguentemente l’Ufficio per l’impiego di Rijeka procedette, dapprima, a revocare retroattivamente l’indennizzo di disoccupazione e, in seguito, al recupero dell’indebito assistenziale, ossia i ratei percepiti dal 10 giugno 1998 al 27 marzo 2001 pari a 19.451,69 HRK (circa € 2.600).

LA VICENDA GIUDIZIARIA INTERNA

Naturalmente, la Čakarević si oppose a tale provvedimento amministrativo contestando l’incongruenza e la contraddittorietà, prima, logica e, poi, giuridica della condotta dell’Ente erogatore; a tal fine vennero presentati due ricorsi amministrativo all’Ufficio centrale croato dell’occupazione (Hrvatski zavod za zapošljavanje, Središnja službaal), mediante i quali si richiedeva il riconoscimento del diritto alle indennità di disoccupazione fino al raggiungimento dei requisiti per la pensione o almeno fino a quando la beneficiaria non fosse stata di nuovo in grado di lavorare (entro un limite di dodici mesi).
Il contenzioso amministrativo che si sviluppò, raggiunse le Supreme Corti croate (Alta corte amministrativa e Corte Costituzionale) ed ebbe esito sfavorevole per la cittadina croata.

Da tale statuizione si incardinò il procedimento di recupero del credito da parte dell’Ufficio per l’impiego di Rijeka, che intraprese un’azione civile contro la beneficiaria per ingiustificato arricchimento al fine di ottenere la condanna al pagamento di 19.451,69 HRK, oltre gli interessi legali.
Il tribunale municipale di Rijeci (Općinski sud u Rijeci) con sentenza del 26 giugno 2006 rigettò il ricorso dell’Ufficio di occupazione, ritenendo l’azione infondata in quanto alla ricorrente in base alla sezione 55 della legge sull’occupazione non poteva essere addebitata alcuna responsabile per gli errori e la negligenza dell’ufficio pubblico, sottolineando in particolare che la stessa non aveva nascosto alcun fatto o dichiarato il falso, pur non venendo riconosciuto il diritto alla prestazione assistenziale della convenuta essendo una questione coperta dal giudicato del giudice amministrativo.
Nei confronti di tale sentenza venne presentato appello da entrambe le parti e la Corte di Contea di Rijeka (Županijski sud u Rijeci) riformò la sentenza di primo grado in merito alla domanda di ingiustificato arricchimento, condannando la Čakarević al pagamento di 19.451,69 Kune, più interessi legali.
Anche in questo caso, la questione venne affrontata sia dalla Corte suprema sia dalla Corte Costituzionale, le quali dichiararono il ricorso inammissibile.
Tutt’ora sono in corso procedimenti di esecuzione nei confronti della cittadina croata, ancorché la stessa riversi in una situazione di totale indigenza non essendo titolare di alcun bene su cui poter soddisfare il credito accertato giudizialmente.

IL RICORSO ALLA CORTE EDU

Non avendo ottenuto alcun riscontro alle proprie pretese, la cittadina croata decise di ricorrere alla Corte europea dei diritti dell’uomo, fondando la sua doglianza sul presupposto che la sentenza di condanna al pagamento di HRK 19.451,69 emessa dalla Corte di Contea di Rijeka configurerebbe una illegittima interferenza dello Stato nell’esercizio del diritto di proprietà ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 CEDU (1).
Bisongna precisare, però, che la violazione prospettata dalla ricorrente croata non attiene al merito del provvedimento amministrativo di revoca retroattiva del diritto all’indennità di disoccupazione, bensì alle statuizioni della Corte d’Appello con cui è stato accertato un arricchimento senza causa ed il consequenziale obbligo di restituzione delle predette somme a favore dello Stato.

Corte EduÈ un dato ormai acquisito dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo in merito all’art. 1 del protocollo 1 CEDU che, mediante un’interpretazione estensiva della nozione di “bene”, la giurisdizione della Corte Edu si estenda anche all’ambito della sicurezza sociale, ricomprendendovi “ogni diritto o interesse avente natura patrimoniale ed anche la legittima aspettativa alla realizzazione di un credito futuro, purché sufficientemente determinato” (Cfr. Pressos Compania naviera v. Belgio, 1995; Veselinski c. Macedonia, 2005).

Stante ciò, la Corte di Strasburgo al fine di accertare la violazione dell’art. 1 protocollo n. 1 verifica se l’ingerenza contestata allo Stato 1) rispetti il principio di legalità (più nello specifico, che le disposizioni di diritto interno siano sufficientemente accessibili, precise e prevedibili nella loro applicazione) 2) se persegua un obiettivo legittimo e 3) se sussista un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito.

La Corte europea applicando i succitati principi ha rilevato che l’ingerenza statuale, ancorché fosse da qualificarsi come legittima in quanto diretta al perseguimento di un interesse pubblico generale – ossia la correzione di un errore compiuto da un Ente pubblico al fine di preservare le risorse economiche pubbliche -, non risulta proporzionata in quanto colpiva il necessario equilibrio che deve sussistere tra il perseguimento di un interesse pubblico e la tutela dei diritti, nella specie il diritto della ricorrente al pacifico godimento dei suoi beni.

Segnatamente, la Corte europea ha dichiarato che nei casi in cui venga imposto l’obbligo di rimborsare i benefici erogati in dipendenza di una decisione amministrativa “gli errori imputabili esclusivamente alle autorità statali non dovrebbero, in linea di principio, essere sanati a scapito della persona interessata, in particolare quando nessun altro interesse privato si ponesse in conflitto(2), dovendo l’autorità pubblica agire tempestivamente e in modo appropriato e coerente (3).
Invero, andando oltre le apparenze e analizzando la realtà della situazione contestata, la Corte Edu ha osservato che, in un contesto di incertezza sia legislativa che amministrativa come quello del caso di specie, l’autorità competente aveva assunto una decisione a favore della richiesta di proroga della Čakarević continuando ad effettuare i rispettivi pagamenti, sicché da formare nella beneficiaria un legittimo affidamento in ordine alla legittimità e correttezza dei pagamenti ricevuti.

A fronte di tali circostanze, la Corte ha ritenuto non plausibile la contestazione del Governo per cui la cittadina croata si sarebbe dovuta rendere conto che stava beneficiando dell’indennità di disoccupazione oltre il termine massimo previsto dalla legge, osservando invece che la condotta dell’Ufficio del lavoro di Rijeka era gravemente viziata da colpa avendo non solo omesso di indicare il periodo di vigenza temporale della prestazione, ma anche continuato ad erogare la suddetta indennità per tre anni dalla scadenza prevista dalla legge (articolo 25 (2) (1) della legge sull’occupazione).
In conclusione, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha dunque dichiarato con voto unanime la violazione dell’art. 1 protocollo n. 1 della Convenzione per aver i Tribunali nazionali omesso di accertare la responsabilità dello Stato in relazione alla condotta negligente dell’ Ente pubblico, sicché da far ricadere le gravi conseguenze di tale situazione esclusivamente sulle spalle della cittadina croata, la quale in modo del tutto inconsapevole ed estemporaneo si è ritrovata a dover resitutire quel sostegno economico che doveva garantirgli una vita libera e dignitosa.

La sentenza è reperibile al sequente link: case of Čakarević v. Croatia del 26 April 2018

NOTE

1. La giurisprudenza della Corte Edu ha affermato più volte che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione si compone di tre norme: “la prima, espressa nella prima frase del primo comma, riveste un carattere generale ed enuncia il principio del pacifico godimento della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso comma, concerne la privazione della proprietà e la sottomette a determinate condizioni; quanto alla terza, espressa nel secondo comma, riconosce agli Stati contraenti il potere, tra gli altri, di regolamentare l’uso della proprietà conformemente all’interesse generale. Non si tratta di regole sprovviste di rapporto tra loro. La seconda e la terza, che sono tratte da esempi particolari di violazione del diritto al pacifico godimento della proprietà, devono interpretarsi alla luce del principio generale consacrato nella prima” (cfr, tra l’altro, James e altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 37, Serie A n. 98; Iatridis c. Grecia [GC], n. 31107/96, § 55, CEDU 1999-II; e Beyeler c. Italy [GC], n. 33202/96, § 98, CEDU 2000-I). Vedasi anche Francesco Buffa Il diritto del lavoro e della previdenza sociale nella giurisprudenza della corte europea dei diritti dell’uomo, p. 69.

2. In tal senso le decisioni Platakou c. Grecia, no 38460/97, § 39, ECHR 2001-I; Radchikov c. Russia, n. 65582/01, § 50, 24 maggio 2007; Freitag c. Germania, n. 71440/01, §§ 37-42, 19 luglio 2007, Gashi, citata sopra, § 40, e Šimecki c. Croazia, 15253/10, § 46, 30 aprile 2014.

3 Cfr. decisione Tunnel Report Limited c. Francia, n. 27940/07, § 39, 18 novembre 2010 e Zolotas c. Grecia (numero 2), numero 66610/09, § 42, CEDU 2013 (estratti).

 

About Roberto Federico Proto

Sono nato ad Ostuni, comunemente conosciuta come la città bianca, nel 1990 di un martedì 17, numero che mi ha sempre portato molta fortuna. Conclusi gli anni scolastici obbligatori ho deciso, inconsapevolmente, d'iscrivermi alla Facoltà di Giurisprudenza dell'Università Cattolica del Sacro Cuore (sede di Piacenza). Grazie agli studi universitari ho iniziato ad appassionarmi di Diritti Sociali, con un occhio sempre attento e vigile a tutte le vicende e i mutamenti del Diritto del Lavoro. Dal febbraio del 2012 faccio parte della redazione del webmagazine Diritti d'Europa ( ex Generazionezeroitalia.org), dove commentiamo e divulghiamo le pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

Scroll To Top