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La Corte EDU ritorna sui suoi passi: l’espropriazione in Lettonia era illegittima

Espropriazione e diritto di proprietà – Sentenza Vistiņš e Perepjolkins v. Latvia, 25 Ottobre 2012

Lo Stato può tutto: può mandare a morte i propri cittadini in una guerra, rinchiuderli in una cella oppure privarli di tutto, anche dei propri beni. È la potestà di imperio, ossia la coercizione della collettività sul singolo per il bene pubblico. L’espropriazione è un esempio del potere statuale, forse l’esempio più ricorrente e attuale. In Lettonia lo Stato espropria per costruire un porto, ma riconosce una indennità di esproprio minima ai proprietari dei terreni: valuta i terreni nel valore che avevano quando l’URSS li nazionalizzò, cioè nel 1940! La vicenda giunge in CEDU e vive un’esperienza alterna: la Terza Sezione da ragione al Governo e nega qualunque violazione, mentre la Grand Chamber – giudice di secondo grado – accerta la violazione e riconosce ai ricorrenti il valore reale dei propri terreni, ormai di proprietà statale.

 

IL CASO –  Jānis VistiņšGenadijs Perepjolkins – i ricorrenti davanti ai giudici di Strasburgo – sono due cittadini lettoni,  proprietari di alcuni terreni situati sull’isola di Kundziņsala. L’isola si trova presso la foce del fiume Daugava e fa parte della città di Riga, a cui è collegata da un ponte e una linea ferroviaria. Gli appezzamenti di terreno facevano parte delle proprietà espropriate dall’URSS dopo il 1940, ma successivamente ritornate ai privati tramite un processo di “denationalization“, negli anni ’90.

Il 15 agosto 1995, il Governo lettone decide di espropriare i terreni: vuole realizzare una vasta area portuale, e in questa ricadono anche i terreni dell’isola Kundziņsala. Ma come in ogni espropriazione, il prezzo non va bene: troppo basso per i proprietari, troppo alto per il Governo. Non si trova un accordo. Così il Governo decide di sborsare come compensazione all’espropriazione il 5% annuo del valore catastale dei terreni, ma pensa bene di fissare il valore catastale al valore che i terreni avevano all’atto dell’acquisizione da parte dell’URSS, ossia nel 1940!

Nel gennaio 1996, le ricorrenti chiedono al Centro nazionale di valutazione immobiliare (Valsts Zemés dienesta Nekustamā īpašuma centrs vērtēšanas) di determinare il valore attuale delle estensioni, cioè nel 1996: gli appezzamenti di terreno dei ricorrenti sono valutati di un valore complessivo di circa 5.010.000 euro (3.126.480 LVL).

Ma il prezzo è troppo alto, così l’amministrazione del Porto Libero di Riga fa presente al Centro di valutazione che nella normazione sulla espropriazione – una legge risalente al 1923, detta Expropriation Act – esiste una norma specifica  (l’art 2 di una decisione del  Supremo Consiglio che attuò la legge, e che era fatta ad hoc per i terreni dei ricorrenti) che stabilisce che non possano pagarsi all’atto di espropriazione come compensazione cifre superiori al valore che quei terreni avevano il 20 Luglio 1640, moltiplicati per un certo coefficiente di conversione. Il risultato è un abbattimento notevole dei costi per l’amministrazione pubblica, che da 5 milioni di euro ora valuta i terreni 850 Euro (LVL 548,26) e 13.500 Euro (LVL 8,616.87).
L’affare (per la Pubblica Amministrazione almeno!) è concluso col versamento delle cifre nei conti correnti degli ex-proprietari, i quali decidono di immobilizzare le somme e di agire difronte alle autorità nazionali.

Un prima serie di ricorsi, davanti al Corte Regionale di Riga, consente ai ricorrenti di ottenere un aumento della indennità di esproprio: una cifra pari al canone di affitto dei terreni negli anni dal 1994 al 1997, cioè rispettivamente di LVL 278.175 (circa EUR 448.150) e LVL 90,146.84 (circa EUR 145.000).

Mangali molo in Lettonia

Nel gennaio 1999, i ricorrenti citato in giudizio il Ministero dei Trasporti (Satiksmes ministrija) dinanzi al Tribunale regionale di Riga: lo accusano di non aver rispettato la procedura di espropriazione, la quale prevede che lo Stato debba prima tentare un regolamento amichevole per l’importo della compensazione con i proprietari delle terre espropiande  e che, qualora non riesca l’accordo, debba ricorrere all’autorità giurisdizionale. Il procedimento faceva salvo il diritto dei proprietari di opporsi davanti al giudice alle cifre fissate dall’autorità amministrativa a titolo di compensazione e, non essendo stato rispettato, vizierebbe l’atto di espropriazione.
Ma ecco che accanto alla legge generale sull’espropriazione si scopre una nuova normativa, la Riforma Agraria Lettone del 30 Ottobre 1997 – intervenuta successivamente all’inizio delle procedure di esporpriazione –  che come lex specialis  deroga il regime generale e consente allo Stato di guadagnare la proprietà dei terreni all’atto del pagamento ai proprietari della cifra che esso stesso ha fissato, senza alcuna dialogo.

I ricorrenti agiscono, dopo il Tribunale regionale di Riga, anche davanti alla sezione civile della Suprema Corte (grado d’appello) e al Senato della Corte Suprema (grado di cassazione), la cui sentenza giunge il 20 dicembre 2000, ma il risultato è il medesimo: la normativa nazionale consente allo Stato di prendere ciò che vuole al prezzo che vuole e tale prezzo è incontestabile dagli ex-proprietari.

CORTE EDU – I sign. Jānis Vistiņš e Genadijs Perepjolkins decidono di ricorrere davanti alla Corte EDU con un ricorso depositato il 5 Giugno 2001. Il loro caso è prima deciso dalla Corte nella sua Terza Sezione che l’ 8 marzo 2011 pubblica una sentenza in cui si nega ogni violazione della CEDU; ma successivamente è proposta alla Grande Camera della Corte la quale si pronuncia a favore dei ricorrenti, accertando la violazione dell’art 1 del Protocollo 1 alla CEDU nella vicenda espropriativa: con la sentenza del 25 Ottobre 2012, quello che prima sembrava un atto legittimo diventa una indebita violazione del diritto di proprietà vantato dai cittadini lettoni.

Appare quindi molto interessante capire cosa ha portato i giudici di Strasburgo a cambiare opinione al punto da contraddire, in Grand Chamber, quanto avevano dichiarato mesi prima altri giudici nella Camera singola.

SEZIONE TERZA – Un fair balance molto poco giuridico

L’8 Dicembre 2011 la Terza Sezione della Corte Europea dei diritti dell’uomo si pronuncia per la non violazione dell’art 1 del Protocollo 1 , salvando l’espropriazione fatta dalla Lettonia. Ma a leggere la dissenting opinion allegata, si scopre che il presidente della sezione, Josep Casadevall, non condivideva le ragioni della Corte che presiedeva.

I giudici di primo grado avevano analizzato la questione secondo i criteri canonici: una espropriazione è legittima quando prevista dalla legge (subject to the conditions provided for by law) , finalizzata ad un interesse pubblico (in the public interest) e con un giusto equilibrio (fair balance) fra gli interessi in gioco. I primi due requisiti – richiesti espressamente dall’art 1 del Protocollo 1 – sembravano subito soddisfatti: la legge, ancorché speciale e sopravvenuta dopo l’espropriazione, era legge (in Lettonia l’espropriazione è prevista dal legislatore  con legge speciale ad hominem, e non dall’esecutivo: una forma ottocentesca di tutela dell’espropriato dagli abusi dell’esecutivo ndr) , mentre l’interesse pubblico si conciliava con la volontà di ottimizzare la gestione delle infrastrutture nel Porto Libero di Riga.

Ma sul fair balance si creò il disaccordo: i giudici che negarono la violazione tennero in considerazioni vari fattori. Da un lato, era vero che dal 1940 al 1995 il valore del terreno si era moltiplicato  per 350 volte e che di per sé pagare il terreno per il valore del 1940 poteva sembrare poco equo, ma dall’altro lato doveva considerarsi che i ricorrenti non avevano fatto nulla per incrementare il valore dei terreni, che lo avevano ricevuto in donazione, senza pagare nulla, ne erano stati i proprietari per soli tre anni e che infine avevano ricevuto un lauto arretrato per l’affitto dei terreni, rispettivamente 85.000 euro e 593,150 euro, all’atto di acquisizione dei terreni.

Insomma, se di diritto la Lettonia acquistava ad un prezzo effimero i terreni, almeno i proprietari avevano ricevuto di fatto un lauto guadagno, a costo zero, da quella vicenda iniziata con la donazione e conclusa con l’espropriazione. Un argomentazione umanamente condivisibile, ma che fatica a farsi strada nel diritto.

Nella sua Dissenting opionion, il Presidente della Terza Sezione fa presente che è priva di rilevanza giuridica, ai fini dell’espropriazione, la vicenda privatistica di acquisizione della proprietà, la quale appare, sopratutto nel prospetto economico, avulsa e indipendente dal fenomeno espropriativo intervenuto successivamente.

La sentenza della Terza Sezione è reperibile qui: Sentenza Vistiņš e Perepjolkins v. Latvia dell’8 Dicembre 2011.

GRANDE CAMERA – Cambiamento di rotta

La Grand Chamber – in cui siede Josep Casadevall – dichiara, con 12 voti contro 5, la violazione dell’art 1 del Protocolo 1 ma, decidendo parzialmente la questione, si riserva di pronunciarsi sulla liquidazione del risarcimento soltanto qualora le parti non giungano ad un’accordo o la pronuncia di liquidazione della Corte si renda necessaria all’esito di una valutazione del Presidente della stessa.

La sentenza ripercorre i tre requisiti già esaminati dalla Terza Sezione, ma giunge ad una conclusione differente proprio nel fair balance.

Per prima cosa, la Corte chiarisce dei principi generali del Diritto CEDU: salvo espropriazione giustificate da particolarissimi e straordinari interessi pubblici (come una riforma radicale della distribuzione delle proprietà: praticamente una rivoluzione sociale ndr) deve eseguirsi un risarcimento integrale del valore del bene. Così la Corte:

110. The Court has already held that the taking of property without payment of an amount reasonably related to its value would normally constitute a disproportionate interference. […] In many cases of lawful expropriation […] only full compensation may be regarded as reasonably related to the value of the property. [sottolineature mie ndr]

C’è una compensazione ragionevole, la quale tendenzialmente – fatte salve particolari circostanze – coincide con la full compensation, ossia col pagamento integrale del valore del bene. Ma sulla determinazione del valore del bene si gioca spesso la linea tra un’indennità equa e non equa.

La Corte chiarisce che il valore del terreno – parametro di determinazione dell’indennità – deve riferirsi normalmente al valore della proprietà al momento dell’espropriazione. Così la Corte:

111. As to the amount of the compensation, it must normally be calculated based on the value of the property at the date on which ownership thereof was lost. [sottolineatura mia ndr]

Infine, il valore del terreno deve coincidere tendenzialmente col valore di mercato del bene (full market value) , e non essere valutato con altri criteri valutativi, come per esempio il valore venale o quello catastale.

Definite le regole generali, la Corte ne verifica l’applicazione al caso di specie, ripercorrendo la motivazione della terza Sezione. L’esito è la rottura con la precedente pronuncia: prima i giudice della Terza sezione avevano valutato tanti fattori nel fair balance fino a ritenere quella compensazione certamente sproporzionata ma comunque equa, partendo dal fatto che i proprietari avevano ricevuto i terreni in donazione senza pagare nulla e per le altre ragioni già viste. Ora sproporzione ed equità diventano incompatibili: la Grande Camera considera quella compensazione non equa proprio perché sproporzionata, affermando che una indennità di esproprio sproporzionata equivale a una mancata compensazione.

119 In the Court’s view, such disproportionate awards are almost tantamount to a complete lack of compensation. [sottolineatura mia ndr]

Inoltre supera molte delle deboli argomentazione usate dalla Terza Sezione e che giustificavano il pagamento di cifre ridottissime ai proprietari delle terre espropriate: fra queste, l’acquisizione a titolo gratuito della proprietà dei terreni non poteva essere enfatizzata al punto da penalizzare i donatari; è vero che i ricorrenti non pagarono i terreni che gli furono donati, ma è anche vero che resero dei benefici ai donanti per meritare quei terreni. La donazione c’era, ma era la ricompensa dei donanti per quanto i ricorrenti donatari avevano fatto per loro (in Italia sarebbe una donazione remuneratoria ex art 770 c.c. ndr). Quanto alle altre motivazioni, i giudici di Strasburgo affermano che circostanze e comportamenti del tutto personali non possono rilevare ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio: non rileva quanto tempo siano stati i ricorrenti proprietari dei terreni, e non importa se hanno scelto o meno di implementare le infrastrutture sul terreno.

La Corte dichiara così la violazione dell’art 1 del Protocollo 1 e ritiene assorbita nella tutela connessa alla violazione – ossia il pagamento di una indennità di esproprio più equa – la violazione dell’art 14 CEDU sul divieto di discriminazione, pur interposta dalle parti nel ricorso.

Situazione italiana e conclusioni

Se è vero che ieri lo Stato poteva tutto, oggi non lo può più : esistono dei limiti, tutti di garanzia verso gli individui, che impediscono all’autorità di abusare dei propri poteri e di ridurre il cittadino ad una risorsa da dissanguare fino all’osso.

L’espropriazione è cambiata: lo sappiamo bene in Italia. La Costituzione Italiana, per altri versi avanguardia garantistica nell’affermazione dell’individuo, conta gli stessi requisiti richiesti dalla normativa CEDU,salvo uno, importantissimo. L’art 42 Costituzione, al terzo comma dispone:

La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.

Si parla di legge come limite al provvedimento amministrativo di espropriazione e di interesse generale a giustificarlo: a mancare è il fair balance, un requisito non scritto nel protocollo 1 ma che la CEDU ha derivato con la sua Giurisprudenza.

Un indennizzo può essere qualsiasi cifra, anche simbolica. Quello pagato dalla Lettonia – per quanto 1/350° del valore attuale dei terreni espropriati – era pur sempre un indennizzo. Ma non poteva dirsi un equo indennizzo! E perciò era legittimo in Lettonia, sarebbe stato legittimo in passato anche in Italia, ma grazie alla CEDU diviene un grave abuso ai danni del diritto di proprietà degli individui, in tutta Europa.

L’Italia ha aggiornato la propria normativa, tramite un complesso susseguirsi di sentenze sempre più dirette, dalla Corte Costituzionale alla Corte di Cassazione, e un ruolo decisivo è stato assunto dalla CEDU: solo grazie alle “bacchettate” del maestro di Strasburgo l’Italia ha imparato che l’espropriazione è una misura di interesse pubblico che, in quanto tale, non può gravare su un solo cittadino. Veder sottratto il proprio terreno senza possibilità di rifiutarsi è già di per sé una limitazione notevole del diritto di proprietà; se a ciò aggiungiamo che il prezzo non equivale a quello di mercato ed è inferiore alla reale portata economica del bene, ad un primo danno se ne aggiunge un secondo.
Sarà per il bene di tutti, certo, ma proprio per questo debbono pagare tutti e non uno solo! E mi pare proprio che a pagare l’indennità di esproprio sia l’autorità amministrativa..indi per cui tutti. Quindi un equo indennizzo, lungi dall’essere un favore per l’espropriato, è una equa distribuzione dei costi: neutralizzazione (relativa) del danno economico sull’espropriato, ripartizione del costo della manovra sulla collettività.

Anche la Lettonia è stata “bacchettata” all’esame dei giudici di Strasburgo, e sebbene la prima volta sembrava averla scampata, oggi la lezione è stata molto chiara! Se in futuro l’amministrazione lettone avesse altri dubbi sull’indennità di espropriazione, potrà guardare la situazione italiana e le nostre molteplici condanne per indennità poco eque: non conviene fare i furbi in CEDU!

La sentenza della Grande Camera è reperibile qui: Sentenza Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia del 25 Ottobre 2012.

Per approfondire il tema dell’espropriazione in Italia: Tutela Espropri – Evoluzione Storica

About Marco Occhipinti

Nato a Ragusa, laureato a Piacenza, oggi sono praticante avvocato a Verona in uno studio specializzato nella tutela dei diritti umani. Scrivo su Diritti d'Europa dal 2012 e mi ostino a sognare un'Europa di diritti.

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