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Il caso delle “pensioni svizzere” e lo scontro sistemico di tutela dei diritti fondamentali tra Corte Costituzionale e Corte Edu

Si arricchisce di un nuovo tassello la vicenda giuridica che è venuta alla ribalta con il nome delle c.d. pensioni svizzere. Infatti, la prima sezione della Corte europea dei diritti dell’Uomo con la sentenza del 1° giugno 2017 si è pronunciata sulla richiesta di equa soddisfazione presentata ai sensi dell’art. 41 CEDU dagli otto ricorrenti della causa Stefanetti e Altri contro Italia, decisa con la sentenza del 15 aprile 2014.
Questa recente pronuncia della Corte di Strasburgo è un’ottima occasione per ripercorrere ed approfondire le molte sfaccettature che arricchiscono questa vicenda, la quale rappresenta una triangolazione tra Corte di Cassazione, Corte Costituzionale e Corte europea dei diritti dell’Uomo sul tema della tutela dei diritti fondamentali.

IL CASO

Gli otto ricorrenti della causa Stefanetti ed Altri contro Italia, sono tutti pensionati italiani che hanno svolto tra gli anni sessanta e gli anni novanta del secolo scorso attività lavorativa in Svizzera per alcuni decenni, maturando un periodo di contribuzione previdenziale. Costoro, però, una volta rientrati in Italia, richiesero il trasferimento dei contributi versati in Svizzera ai fini della determinazione della loro pensione in base all’Accordo aggiuntivo alla Convenzione tra l’Italia e la Svizzera sulla sicurezza sociale del 14 dicembre 1962, il quale venne concluso il 4 luglio 1969 ed eseguito con legge 18 maggio 1973, n. 283.
A seguito di tali richieste e nell’incertezza della regolamentazione normativa, l’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale (INPS) si avvalse di un metodo di calcolo delle pensioni basato su un pseudo-salario, ossia venne posto come parametro di riferimento una retribuzione teorica piuttosto che la retribuzione effettiva percepita dai cittadini italiani in Svizzera. Questo metodo di calcolo risultò loro sfavorevole poiché comportava la riparametrazione della base dell’aliquota contributiva applicata in Svizzera (8%) con quella applicata in Italia (32,7%), con il risultato che la pensione erogata era inferiore di circa un terzo di quella che avrebbero dovuto percepire.inps Svizzera

Gli otto cittadini italiani, seguendo un filone giurisprudenziale[1] che si era sviluppato in questo specifico ambito (Cass. sentenza 6 marzo 2004, n. 4623; Cass. sentenze n. 20731/2004 e Cass. n. 7455/2005), presentarono dei ricorsi dinanzi al Tribunale di Sondrio richiedendo al Giudice del lavoro la riliquidazione delle proprie pensioni di anzianità mediante il metodo retributivo sulla base della retribuzione effettivamente percepita in Svizzera, prescindendo dal fatto che i contributi trasferiti fossero stati versati in base ad un’aliquota svizzera inferiore a quella italiana, in osservanza dello “spirito” della Convenzione italo-svizzera del 1962.

In pendenza dei procedimenti, il fato (o meglio il Legislatore) volle che il 1° gennaio 2007 entrasse in vigore l’articolo 1, comma 777[2] della Legge n. 296 del 2006 (c.d. Legge finanziaria 2007), norma che stabilì l’interpretazione autentica della disciplina da applicare nei casi di trasferimento presso l’assicurazione generale obbligatoria italiana dei contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri: ossia l’articolo 5, secondo comma, del D.P.R. 27 aprile 1968, n. 488 sul “nuovo sistema di calcolo delle pensioni”.
Questo ius superveniens segnò inesorabilmente le sorti di tali procedimenti, poiché non solo colmò i dubbi normativi in questo specifico ambito ma, in ragione della sua efficacia retroattiva, incise irragionevolmente sui diritti quesiti relativi allo status di pensionato ancora pendenti dinanzi ai Tribunali italiani. L’effetto che si produsse fu naturalmente l’automatica riparametrazione della retribuzione pensionabile dei lavoratori emigrati in termini ingiustificatamente riduttivi e penalizzanti con sensibile decurtazione della pensione spettante[3].

L’AVVICENDAMENTO TRA LE CORTI NAZIONALI E LA CORTE EDU

A causa di questo vulnus, la Corte di Cassazione con l’ordinanza n. 5048 del 05.03.2007 sollevò questione di costituzionalità, ritenendo che l’articolo 1, comma 777, della Legge n. 296 del 2006 presentasse profili di frizione con i parametri costituzionali dell’articolo 3, comma 1, dell’articolo 35, comma 4, e dell’articolo 38, comma 2, della Costituzione italiana.
La Corte Costituzionale, investita della questione, con sentenza n. 172 del 23 maggio 2008 la dichiarò manifestamente non fondata in ragione del fatto che “la Legge contestata non determinava alcuna riduzione ex post facto, dato che essa non faceva altro che imporre un’interpretazione già desumibile dalle disposizioni interpretate” ed il sistema pensionistico “permetteva comunque una pensione sufficiente e soddisfacente, adeguata alle esigenze di vita di un lavoratore[4].
Tali sviluppi normativi e giurisprudenziali[5] causarono la pronuncia a cascata di sentenze di rigetto da parte del Tribunale di Sondrio tra il 2009 e 2010 e privò estemporaneamente i ricorrenti di alcun spiraglio giuridico per poter proporre appello, soprattutto a seguito della declaratoria di legittimità costituzionale della norma di interpretazione autentica da parte della Corte Costituzionale.Palazzo_della_Consulta_Roma_2006

Nel 2010, però, gli otto cittadini italiani in assenza di alcun rimedio giuridico interno per il loro asserito danno decisero di presentare rispettivamente un ricorso[6] contro l’Italia alla Corte Edu, contestando l’applicazione retroattiva del nuovo sistema di calcolo pensionistico che decurtava drasticamente il valore economico delle loro pensioni.
In sintesi, gli otto ricorrenti contestarono la violazione dell’art. 6 paragrafo 1[7] e dell’art. 1 protocollo n. 1 in combinato disposto con l’art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Relativamente alla prima censura (equità del processo sotto il profilo della retroattività di norme sopravvenute), i ricorrenti ritennero che con la promulgazione della Legge n. 296/2006 il Governo italiano interferì in modo arbitrario a favore di una delle parti nei procedimenti pendenti – ossia l’Ente previdenziale dello Stato italiano – dato che con la predetta Legge veniva introdotta un’interpretazione della normativa in materia (ossia su una norma entrata in vigore trentotto anni prima) diametralmente opposta al significato attribuito dalla consolidanda giurisprudenza della Corte di Cassazione dell’epoca. Dunque, in asserita violazione del diritto di parità delle armi di cui all’art. 6 Cedu.
Altresì i cittadini italiani sostennero che la disposizione in questione fosse una norma innovativa che introduceva un meccanismo perequativo precedentemente inesistente nell’ordinamento giuridico italiano e che il reale fine del legislatore fosse quello di estinguere i diritti delle persone che avevano lavorato in Svizzera (diritti che erano stati confermati dai tribunali italiani), influenzando così l’esito dei procedimenti pendenti. In particolare, l’efficacia retroattiva dell’art. 1, comma 777, della Legge n. 296/2006 non incise sull’esito dei procedimenti conclusi antecedentemente o a cavallo della promulgazione della predetta legge, aspetto che secondo la tesi dei ricorrenti metteva in dubbio l’effettività dell’impellente motivo di interesse generale (ristabilire l’equilibrio finanziario del sistema pensionistico) posto a fondamento razionale dell’intervento normativo da parte dello Stato.
Relativamente alla seconda violazione (art. 1 protocollo n. 1 in combinato disposto con l’art. 14 Cedu), gli otto cittadini italiani asserirono che in assenza di una lex specialis di riferimento i diritti di prestazione previdenziale in esame erano maturati ed inevitabilmente divenuti parte del loro patrimonio conformemente alle norme generali applicabili e al diritto vivente che si era consolidato. Per cui la nuova legge incarnava un’ingiustificata ed arbitraria interferenza dello Stato al pacifico godimento da parte dei ricorrenti dei loro beni, riducendo drasticamente le loro pensioni. Ulteriormente, tale ingerenza venne qualificata come discriminatoria poiché si applicava solo nei riguardi delle persone che avevano lavorato all’estero, in particolare in Svizzera.

CASO MAGGIO E ALTRI C. ITALIA

Nello sviluppo di questa trama giuridica vi sarà una improvvisa ed ulteriore svolta. Infatti, prima che i predetti ricorsi potessero affrontare l’angusto vaglio della ricevibilità, la Corte Edu ebbe modo di pronunciarsi sulla stessa questione con la sentenza del 31 maggio 2011, caso Maggio e altri contro Italia.
I giudici europei relativamente alle tre doglianze poste alla loro attenzione (art. 6, art. 14 ed art. 1 protocollo n. 1 CEDU), accertarono esclusivamente la violazione del principio dell’equo processo di cui all’art. 6, par. 1, CEDU, rigettando le ulteriori doglianze.
Relativamente all’art. 6 della Convenzione, la Corte qualificò il “motivo di interesse generale” in ordine all’esigenza di equilibrio del sistema pensionistico – adotto dal Governo quale ragione fondante l’intervento normativo – come non “sufficientemente impellente” e, dunque, inidoneo a giustificare l’efficacia retroattiva della norma nazionale che incideva sui diritti dei ricorrenti. Segnatamente, è stato sostenuto che le esigenze finanziarie di contenimento della spesa previdenziale non possono, da sole, autorizzare il potere legislativo a sostituirsi al giudice nella definizione delle controversie[8] determinando l’esito dei giudizi pendenti.
Invece, in merito alla doglianza relativa al diritto di proprietà, si ritenne non sussistere alcuna violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU in ragione dell’esiguità dei contributi versati dai cittadini italiani in Svizzera rispetto a quelli versati in Italia, esiguità che comportò una irrisoria differenza economica tra la pensione fruita rispetto a quella spettante.

CASO STEFANETTI E ALTRI CONTRO ITALIA

In questo articolato quadro giuridico (tutt’ora in continua evoluzione), la Corte di Strasburgo intervenne di nuovo sulla questione, a distanza di oltre un anno dalla pronuncia della Corte Costituzionale n. 264 del 2012, con la sentenza Stefanetti e Altri contro Italia del 15 Aprile 2014, ribadendo quanto statuito con la sentenza Maggio c. Italia circa la violazione del diritto ad un giusto processo di cui all’articolo 6 Cedu, ma – diversamente dal suo precedente – accertando anche la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 della Cedu.
A comportare la declaratoria della violazione di quello che si potrebbe considerare come il “diritto a prestazioni corte di strasburgosocio-assistenziali e previdenziali” della Convenzione europea  è stato il fatto che – secondo la Corte di Strasburgo – lo Stato italiano con la promulgazione della Legge n. 296/2006 abbia integrato un’indebita interferenza relativamente ai diritti dei pensionati, ponendo a loro carico un onere economico eccessivo che gravava sul loro tenore e stile di vita. Infatti, diversamente dal caso Maggio c. Italia, i ricorrenti italiani avevano subito la perdita di circa due terzi delle loro pensioni, la quale non venne ritenuta giustificata poiché la contribuzione in termini assoluti versata in Svizzera dai ricorrenti era di importo non irrisorio e la pensione percepita, invece, era inferiore alla pensione mensile media italiana.
Altresì, il giudizio della Corte europea fu determinato sia dal dato fattuale che la scelta dei ricorrenti di tornare in Italia apparve consapevole ed avvenne in un momento in cui avevano la legittima aspettativa di poter percepire delle pensioni più elevate, sia dal fatto che gli “impellenti motivi di interesse generale” furono considerati motivi di interesse generale non sufficienti a giustificare l’applicazione retroattiva della Legge n. 296/2006. Legge qualificata “malgrado la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana” non d’interpretazione autentica dell’originaria disciplina, ma innovativa ed imprevedibile.
Come ultimo atto, la Corte di Strasburgo – sciogliendo la riserva che aveva precedentemente formulato nella pronuncia del 2014 –  con la sentenza Stefanetti e Altri c. Italia depositata il 1° giugno 2017 ha recentemente fissato in termini economici l’entità dei danni scaturiti da tali violazioni, liquidando agli otto cittadini italiani 871 mila euro, a cui aggiungere 96 mila euro per i danni morali.

LA QUESTIONE DI FONDO

Quello che emerge dalle pronunce della Corte europea dei diritti dell’Uomo sul tema delle c.d. “pensioni svizzere” – vicenda che può essere descritta come un classico riflesso delle “distorsioni distributive” del nostro sistema previdenziale – non è solo il dato inconfutabile di come gli effetti del sistema cedu riescano a penetrare e a modificare profondamente l’esito processuale di procedimenti giudiziari che secondo il principio di certezza del diritto appariva pacifico ed incontrovertibile. Invero, l’elemento degno di nota è il conflitto ontologico/identitario tra la Corte Costituzionale e la Corte europea dei diritti dell’uomo in ordine alla diversa prospettiva sistemica di tutela dei diritti fondamentali, quello che il Prof. Conforti ritenne una applicazione da parte della Consulta della “teoria dei controlimiti” nei rapporti tra diritto interno e diritto internazionale.
Infatti, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 264 dichiarò – rivendicando la propria autonomia di valutazione –  di muoversi secondo una la prospettiva sostanziale e di discostarsi dalla prospettiva processuale assunta dalla Corte europea ovvero di esprimere una «valutazione sistematica» rispetto ad una «valutazione parcellizzata o frammentata» dei singoli diritti fondamentali di volta in volta coinvolti. Diritti fondamentali che, secondo il bilanciamento effettuato dal Giudice delle leggi, devono confrontarsi con il “valore” dell’equilibrio finanziario di cui all’art. 81 della Cost. – inteso quale corrispondenza tra risorse disponibili e prestazioni erogate – che impedisce alterazioni della disponibilità economica a danno di alcuni contribuenti in nome dell’esigenze di eguaglianza e solidarietà.
Il bilanciamento effettuato dalla Corte Costituzionale è distinto rispetto a quello espletato dalla Corte di Strasburgo che, una volta istituita una prestazione assistenziale o previdenziale da parte di uno Stato firmatario, può sottoporla al vaglio di conformità con i diritti sanciti nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo (v. Stec ed altri contro Regno Unito, decisione sulla ricevibilità del 6 luglio 2005; Koua Poirrez contro Francia, sentenza del 30 settembre 2003; Gaygusuz contro Austria, sentenza del 16 settembre 1996; Salesi contro Italia, sentenza del 26 febbraio 1993) e valutare se la limitazione dell’erogazione di una provvidenza sia fondata da una giustificazione obiettiva e ragionevole, ossia se persegue uno scopo legittimo o se sussiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo che si intende conseguire.
Fatte queste osservazioni, si è portati a ritenere  – a fronte dell’accertata violazione dei diritti sostanziali di natura pensionistica dei lavoratori migranti in Svizzera, delle loro legittime aspettative in base a precise regole normative e principi giurisprudenziali, a cui aggiungere il grave inadempimento alla legalità convenzionale che la vicenda esprime – non plausibile la tesi secondo cui riscontrando questa violazione si verificherebbe l’illimitata espansione di uno diritto singolo che diverrebbe “tiranno” nei confronti di altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette. Anzi questa valutazione porta a condividere le inquietudini espresse da Ruggeri (“a prima lettura” di Corte cost. n. 264 del 2012, in www.diritticomparati.it) secondo cui  “la soluzione accolta dal giudice costituzionale offre un’ulteriore ed eloquente testimonianza del fatto che il fondamento dei diritti fondamentali non sta oggi tanto nella Costituzione o in altre Carte, che pure ne danno l’astratto riconoscimento, bensì nel contesto: un contesto, di certo, al presente non benigno per i diritti stessi (specie per alcuni diritti e di alcuni soggetti), obbligati a forti riduzioni di senso ed a pressoché sistematico sacrificio davanti al pressante e prioritario bisogno di far salvi i vincoli di ordine economico-finanziario (…)”.
Ma, lungi dal tirare le somme o dare giudizi definitivi, siamo convinti che la questione si arricchirà di altri aspetti ed elementi valutativi (tenuto conto della ordinanza interlocutoria del 11 marzo 2015, n. 4881 della Corte di Cassazione, che fa espresso riferimento alla sentenza Stefanetti ed altri c. Italia del 15 aprile 2014) in un ambito così delicato come i diritti sociali ed economici nel sistema di tutela dei diritti fondamentali.

NOTE

[1]– La giurisprudenza dell’epoca, a causa dell’assenza di legislazione specifica, statuì che il metodo di calcolo da utilizzarsi per determinare le pensioni dei lavoratori dovesse essere basato sulla retribuzione effettiva percepita dall’interessato, ivi comprese ogni attività lavorativa svolta in Svizzera, indipendentemente dal fatto che i contributi versati in Svizzera e trasferiti in Italia fossero stati calcolati in base ad aliquote molto più basse di quelle applicate secondo la normativa italiana.

[2]– “il Decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, articolo 5, comma 2, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che, in caso di trasferimento presso l’assicurazione generale obbligatoria italiana dei contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in conseguenza di convenzione ed accordi internazionali di sicurezza sociale, la retribuzione pensionabile relativa ai periodi di lavoro svolto nei Paesi esteri e’ determinata moltiplicando l’importo dei contributi trasferiti per cento e dividendo il risultato per l’aliquota contributiva per invalidita’, vecchiaia e superstiti in vigore nel periodo cui i contributi si riferiscono. Sono fatti salvi i trattamenti pensionistici piu’ favorevoli gia’ liquidati alla data di entrata in vigore della presente legge“.

[3]– Cfr. Corte di Cassazione, ordinanza interlocutoria n. 5048/2007 ed ordinanza del 11 marzo 2015, n. 4881.

[4]– “La Corte Costituzionale osservava che le norme di definizione dei pagamenti pensionistici si collocavano nell’ambito di un sistema previdenziale che bilanciava le risorse disponibili e le prestazioni erogate. Il passaggio nel calcolo delle pensioni dal metodo contributivo a quello retributivo non era avvenuto a discapito della sostenibilità finanziaria del sistema. Pertanto le modifiche causate dalla legge contestata cercavano di rendere il rapporto tra retribuzione pensionabile e contributi versati omogeneo con il sistema vigente in Italia nello stesso periodo. La Legge prevedeva che la retribuzione percepita all’estero (utilizzata come base del calcolo della pensione) fosse riparametrata applicando lo stesso rapporto percentuale utilizzato per i contributi versati in Italia nel medesimo periodo. Pertanto la norma ha reso esplicito un precetto contenuto nelle disposizioni oggetto dell’interpretazione autentica. Conseguentemente non è stato leso il principio della certezza giuridica. Né la norma era discriminatoria, perché i diritti acquisiti e più favorevoli di coloro che erano andati in pensione precedentemente erano ormai inattaccabili. Inoltre, la Legge non discriminava le persone che avevano lavorato all’estero, poiché assicurava semplicemente un equilibrio complessivo del sistema previdenziale ed evitava che, a fronte di a una contribuzione relativamente esigua a un fondo pensionistico straniero, si potesse avere diritto alla stessa pensione di chi aveva versato contributi italiani notevolmente più elevati. La Legge contestata non determinava alcuna riduzione ex post facto, dato che essa non faceva altro che imporre un’interpretazione già desumibile dalle disposizioni interpretate. In definitiva, tale sistema permetteva comunque una pensione sufficiente e soddisfacente, adeguata allo stile di vita di un lavoratore. Conseguentemente, la questione di incostituzionalità della suddetta Legge era manifestamente infondata.” Vedi Punto 21 Sentenza Stefanetti e Atri contro Italia del 15.4.2014.

[5]– Anche l’orientamento della Corte di Cassazione si mutò drasticamente si segnala: Cass. n. 23754/2008 e Cass., s.u., n. 17076/2011, mediante quest’ultima sentenza è stato ribadito il carattere di disposizione di interpretazione autentica dell’articolo 1, comma 777 della legge n. 296 del 2006.

[6]– ricorsi n. 21838/10, 21849/10, 21852/10, 21855/10, 21860/10, 21863/10, 21869/10, 21870/10.

[7]– “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, … da un tribunale … il quale sia chiamato a

pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile …”

[8]– Cfr. La tutela multilivello dei diritti fondamentali. Quaderno predisposto in occasione dell’incontro trilaterale tra Corte costituzionale italiana, Tribunale costituzionale spagnolo e Tribunale costituzionale portoghese Santiago de Compostela, 16-18 ottobre 2014, cit. p. 33.

[9]– Ibidem, cit. p. 40.

APPROFONDIMENTI

Prof.ssa Marina Castellaneta, Pensioni “svizzere”: la CEDU fissa i risarcimenti

Prof.ssa Marina Castellaneta, Pensioni “svizzere”: nuovo round con Strasburgo dinanzi alla Consulta

About Roberto Federico Proto

Sono nato ad Ostuni, comunemente conosciuta come la città bianca, nel 1990 di un martedì 17, numero che mi ha sempre portato molta fortuna. Conclusi gli anni scolastici obbligatori ho deciso, inconsapevolmente, d'iscrivermi alla Facoltà di Giurisprudenza dell'Università Cattolica del Sacro Cuore (sede di Piacenza). Grazie agli studi universitari ho iniziato ad appassionarmi di Diritti Sociali, con un occhio sempre attento e vigile a tutte le vicende e i mutamenti del Diritto del Lavoro. Dal febbraio del 2012 faccio parte della redazione del webmagazine Diritti d'Europa ( ex Generazionezeroitalia.org), dove commentiamo e divulghiamo le pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo.

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