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La crisi del potere legislativo delle assemblee elettive

La perdita di centralità dei parlamenti, e delle assemblee legislative elettive in genere, non può non imporre una riflessione sulla stessa funzione legislativa e sul mantenimento, o meno, del suo ruolo caratterizzante  nelle stesse assemblee.

Parlamento italia bandieraQueste ultime, indubbiamente, devono la loro nascita, nella storia del costituzionalismo politico, proprio alla funzione legislativa, indicata come espressione più alta e simbolicamente più nobile della volontà generale[1]. E pur tuttavia tale identificazione tra assemblea parlamentare e funzione legislativa è apparsa, nei secoli successivi, solo in parte corretta, sia per l’intervento di altri soggetti istituzionali, sia per lo spostamento di attenzione su altri compiti dei parlamenti.

La decisione legislativa (più in generale la decisione politica) ha ormai preso altre strade, che spesso solo indirettamente continuano ad incrociare il raggio delle procedure e delle funzioni parlamentari. Il potere normativo è sempre più oggetto di processi – anche indipendenti tra di loro, nelle ragioni, nei contenuti e nelle intensità […] – di dislocazione verso gli Esecutivi, o verso Autorità sovranazionali e ‘locali’, e all’interno di queste dinamiche i margini di operatività delle assemblee parlamentari sono quelli della delega-autorizzazione, dell’intervento successivo di ratifica-approvazione (come nel caso della decretazione d’urgenza), della partecipazione di indirizzo e consultiva alla fase della formazione o dell’attuazione (come nei confronti della normativa di provenienza comunitaria), della fissazione di principi fondamentali o di regolazione uniformi e non differenziabili (rispetto alla normativa regionale e ‘locale’)[2].

Proprio sotto il profilo della dislocazione del potere legislativo in favore degli esecutivi si assiste, ormai, ad una preponderanza della produzione normativa del governo, mettendo in discussione la stessa sopravvivenza di un vero e proprio “sistema” delle fonti[3].

Tale perdita di centralità del parlamento e della sua funzione legislativa, peraltro, pur essendo un fenomeno relativamente nuovo per il sistema italiano, non lo è per il resto degli ordinamenti giuridici occidentali. Anzi, possiamo quasi dire che questa problematica ha allineato l’Italia agli altri sistemi parlamentari e, difatti, rappresenta, addirittura da decenni, uno dei temi principali della dottrina costituzionalistica e politologica internazionale.

Di fronte a questo aumento smisurato della produzione normativa del governo non è mancato chi ha parlato, in Italia, di un “uso disinvolto e promiscuo delle fonti” da parte dell’esecutivo, indicando vere e proprie “distorsioni” come l’inserimento di deleghe legislative in decreti legge, la proroga dei termini di una legge delega sempre con decretazione d’urgenza, le delegificazioni autorizzate con decreti legislativi[4].

Gli stessi obblighi comunitari e internazionali sono serviti da giustificazione all’ingerenza governativa nelle fonti del diritto per cui, si è detto, il “rafforzamento dell’attività di produzione normativa primaria dall’Esecutivo” e la “corrispondente marginalizzazione e depotenziamento delle Assemblee legislative elettive” deriverebbero “dalla compressione della funzione dello Stato nazionale resa opaca dalla crescita inarrestabile delle autonomie infrastatuali (specie regionali) per un verso e, per altro verso, delle istituzioni europee”[5].

Questo processo di veloce spostamento del “centro di gravità” del potere legislativo dal parlamento al governo introduce un’altra questione fondamentale, collegata alla prima e, forse, della prima aspetto connaturale. È la c.d. “crisi della legge”, problema tutt’altro che recente, le cui prime impostazioni dottrinarie risalgono addirittura agli anni Trenta[6] e che, secondo alcuni studi, avrebbe origine ancor prima, con l’introduzione del suffragio universale, quando l’ampliamento della base elettorale e dei compiti attribuiti allo Stato avrebbe prodotto, insieme al moltiplicarsi degli strumenti normativi, un “progressivo ridimensionamento” della legge rispetto “alla sua mitica configurazione come fonte prima e tendenzialmente esaustiva di ogni esigenza di produzione normativa”[7].

Già, dunque, in epoca statutaria la crisi della legge veniva evidenziata da segnali dello spostamento dell’asse legislativo dal parlamento al governo come la comparsa dei decreti legge, strumento principale per tale cambiamento di impostazione della politica normativa dello Stato[8].

Tale strumento viene poi confermato nella Costituzione repubblicana, rimarcando la perdita, da parte della legge tradizionale, del monopolio della primarietà delle fonti,  pur ribadendo, la stessa carta costituzionale, la centralità della legge parlamentare[9].

Ma è negli ultimi 25 anni che, con la crisi dei partiti politici tradizionali, la predominanza parlamentare nel potere di legiferare viene superata da un rinnovato interventismo dell’esecutivo. Di qui le conseguenze di una riduzione degli spazi della legge rispetto agli altri atti di rango ordinario, nonché una evidente compressione della stessa legge parlamentare, tanto da spingere qualcuno a parlare di “fuga dalla legge”[10].

Sembra ormai chiaro, insomma, come la legge abbia perso “forse per sempre, il ruolo tradizionale di perno del sistema delle fonti”, trasformandosi in una fonte “a competenza residuale”[11].

A conclusione di questo brevissimo excursus storico possiamo affermare che la sempre più frequente perdita di potere delle assemblee elettive nei confronti dell’organo esecutivo e di governo, a causa di non sempre ben specificate esigenze di velocità ed efficienza di governance, ha comportato ultimamente uno spostamento della “mission” di tali assemblee, dalla funzione legislativa, per la quale esse stesse erano nate, a compiti di natura più squisitamente “politici” e di “coordinamento istituzionale”.

Questa impostazione, secondo alcuni, pare essere presente persino nell’architettura dei regolamenti parlamentari del 1971 i quali sembrerebbero poggiati, non tanto sul concetto di “funzioni”, quanto su quello del coordinamento dei “luoghi” parlamentari nei quali le funzioni vengono svolte[12].

E’ stato così ravvisato l’accoglimento del principio della “polifunzionalità dei procedimenti parlamentari”, attuandosi un vero e proprio passaggio dal paradigma tradizionale del “Parlamento legislatore” al nuovo paradigma del “Parlamento federatore”[13].

Oggi, insomma, le assemblee parlamentari, più che un potere esclusivamente legislativo, ne avrebbero uno più “gestionale” dei processi politici. Ne deriverebbe, perciò, un evidente mutamento della funzione delle Camere, verso una gestione, attraverso forme di “parlamentarizzazione” e “cooperazione” interistituzionale, di nuovi processi di “sovrastatualità e governance multilivello”[14].

Potremmo quasi affermare che i parlamenti, nel tentativo di compensare in parte la perdita di peso politico subita dalla funzione legislativa, si siano rivolti verso altri compiti e funzioni, come quelle di garanzia e di indirizzo politico, quasi a voler riaffermare una propria centralità nel sistema istituzionale, ruolo che resta comunque in costante crisi.

Una crisi, questa,  che, andando ben al di là della sola funzione legislativa, sembra aprire questioni che coinvolgono lo stesso concetto di “democrazia rappresentativa”, lasciando aperto il dubbio che si stia passando da quest’ultima ad una non meglio precisata “democrazia identitaria”, dove il potere esecutivo assurge a reale portavoce della volontà generale[15].

Note al testo

[1] Cfr. Rousseau, J.J., Du contrat social, Paris, 1869. Anche all’art. 6 della Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (1789) si leggeva: “La loi est l’expression de la volonté générale”. Così Kelsen: “La lotta combattuta alla fine del secolo XVIII ed al principio del XIX contro l’autocrazia fu essenzialmente una lotta in favore dell’istituto parlamentare”. Lo stesso filosofo del diritto, in un altro passo, specifica che il parlamentarismo consiste proprio nella “formazione della volontà normativa dello Stato mediante un organo collegiale eletto dal popolo” (Kelsen H, La democrazia, trad. it., Bologna, il Mulino, 1995, pp. 155, 157).

[2] D’Aloia A.-Torretta P., Le funzioni “non legislative” del Congresso degli Stati Uniti d’America, in Dickmann R-Staiano S. (a cura di), “Le funzioni parlamentari non legislative. Studi di diritto comparato”, Milano, Giuffré, 2009, p. 36.

[3] Modugno F., Sul ruolo della legge parlamentare (considerazioni preliminari), in “Osservatorio sulle fonti”, n. 3/2009. Si veda anche Cheli E., Fisiologia e patologia negli sviluppi recenti del nostro “sistema” delle fonti, in “Osservatorio sulle fonti”, n.  2/2010.

[4] Caretti P, La “crisi” della legge parlamentare, in “Osservatorio sulle fonti”, n. 1/2010.

[5] Caretti P, La “crisi” della legge parlamentare, op. cit.

[6] Carnelutti F,  La crisi della legge, in “Rivista di diritto pubblico e della pubblica amministrazione in Italia”, 1930,  pp. 424 e ss.

[7] Caretti P, La “crisi” della legge parlamentare, op. cit.

[8] In merito cfr. Ferrari Zumbini R., Il decreto legislativo e il decreto legge agli esordi dello Statuto albertino, in “Quaderni costituzionali”, a. XXXI (2011), n. 2.

[9] Paladin L., Le fonti del diritto italiano, Bologna, il Mulino, 1996, pp. 89 e ss. E pur tuttavia non manca chi ha sottolineato come, anche nella Costituzione, la legge abbia perduto “la precedente posizione di assoluta supremazia” (Mortati C.,  Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova, Cedam, 1991, pp. 341 e ss.).

[10] Zaccaria R. (a cura di), Fuga dalla legge? Seminari sulla qualità della legislazione, Brescia, Grafo, 2011. Caretti (op. cit.) parla, invece, di “gravissima marginalizzazione” della legge parlamentare.

[11] Ruggeri A., Gerarchia, competenza e qualità nel sistema costituzionale delle fonti normative. Milano, Giuffré, 1977, p. 60. Sorrentino F., Le fonti del diritto, Genova, Ecig, 1999, pp. 44 e ss.

[12] Ridola P.,  I Regolamenti del 1971 e la centralità della democrazia parlamentare, in Manzella A., (a cura di), “I Regolamenti parlamentari a quarant’anni dal 1971”, Bologna, il Mulino, 2012, pp. 242-243.

[13] Ibrido R., La riforma del procedimento legislativo. Principio di “sincerità” e modello accusatorio di deliberazione politica, in “Osservatorio sulle fonti”, n. 1/2014.

[14] Ivi. Cfr, anche Manzella A., Il Parlamento federatore, in “Quaderni costituzionali”, n. 1/2002, pp. 35 e ss.

[15] Di Maria R., La vis expansiva del Governo nei confronti del Parlamento: alcune tracce della eclissi dello Stato legislativo parlamentare nel “ruolo” degli atti aventi forza di legge, in “Diritto e questioni pubbliche”, Palermo, 2011, p. 334.

About Michele Strazza

Avvocato ed esperto in International Law and Human Rights, lavora presso l’Ufficio legislativo del Consiglio regionale della Basilicata. Giurista e studioso di storia contemporanea, ha pubblicato numerose ricerche. La sua produzione ha ricevuto vari riconoscimenti tra cui il Premio Internazionale UCSA. È membro dell’Associazione Italiana Giuristi Europei, referente per l’Italia della Fédération Internationale de Droit Européen, della Società Italiana per lo Studio della Storia Contemporanea (SISSCO), della Società per gli Studi di Storia delle Istituzioni e di altri organismi scientifici, italiani ed europei. Suoi lavori sono apparsi su prestigiose riviste nazionali e internazionali. Ha insegnato “Istituzioni giuridiche e politiche contemporanee” presso l’Università degli Studi della Basilicata ed è componente del Centro Interuniversitario di Storia Culturale formato dalle Università di Bologna, Padova, Pisa, Venezia e Verona. Le sue ricerche sulla violenza di genere nel mondo contemporaneo sono state apprezzate da diverse organizzazioni internazionali per la difesa dei diritti umani. I suoi libri sono presenti nelle più importanti biblioteche europee ed americane come quelle della Columbia University, della Stanford University, delle Università di Yale e di Harvard. Recentemente i suoi testi sono stati acquisiti anche dalla Biblioteca del Congresso di Washington e dalla British Library di Londra.

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